在工伤认定程序中,劳动保障行政部门具有认定劳动关系的职权

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案情

原告朱某系某水泥预制场的业主,持有个体工商户营业执照。2011年4月的一天,第三人虞某在水泥预制场清理拌浆机内的水泥结块时被掉下的水泥块砸伤右手,经医院治疗诊断为右手食指、中指不全性离断伤。20011年8月,第三人向法院提起民事诉讼,要求判令原告赔偿各项损失四万余元。后法院作出裁定,以第三人受伤的情形应按工伤处理,不能直接提起诉讼,驳回了第三人的起诉。2011年11月,第三人向被告人力资源和社会保障局(以下简称人社局)提出工伤认定申请。2012年1月,被告作出第三人虞某所受的伤属于工伤的工伤认定书,并分别送达给第三人和某水泥预制场。原告朱某不服该认定书,经复议维持后,向法院提起行政诉讼。

本案审理过程中,对被告人社局在工伤认定程序中,是否具有认定第三人虞某与某水泥预制场之间存在劳动关系的职权这一焦点问题上存在两种的分歧意见:一种意见认为,依据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》(以下称《调解仲裁法》)的规定,在工伤认定程序中发生劳动关系争议时,劳动仲裁是前置程序,对仲裁裁决不服的可以向人民法院提起民事诉讼。因此,只有劳动争议仲裁委员会和人民法院有权对劳动关系作出认定。如果在工伤认定程序,劳动保障行政部门具有直接认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权,则剥夺了当事人提起诉讼的权利。本案被告在工伤认定程序中,不能对第三人与水泥预制场之间是否存在劳动关系作出认定。另一种意见认为,《劳动法》和《调解仲裁法》并没有规定在工伤认定程序中发生劳动关系争议时要首先进行仲裁,从维护劳动者权益的角度出发,被告可以对第三人与水泥预制场之间是否存在劳动关系直接进行确认。

审判

法院经审理认为, 被告作为劳动保障行政部门在工伤认定程序中,具有认定第三人与某水泥预制场之间是否存在劳动关系的职权;第三人与某水泥预制场之间存在事实劳动关系;被告认定第三人在工作场所,因在清理拌浆机内水泥结块时,不慎被砸伤右手的事实清楚,证据充分;被告作出的工伤认定,程序合法,适用法规正确。遂作出维持被告工伤认定书的判决。原告不服一审判决提出上诉,某市中级人民法院审理认为,劳动行政部门在工伤认定程序中,具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权;一审法院认定事实清楚,审理程序合法。二审法院作出驳回上诉,维持原审判决的终审判决。

评析

工伤认定的行政程序中,劳动者与用人单位之间发生劳动争议时,工伤认定机关(劳动保障行政部门)是否对劳动关系具有确认权的问题,通过对有关法律法规授权规定的全面分析后,可以得出正确的结论。

一、从劳动保障行政部门的职权看,工伤保险工作是其主管的一项具体工作

《劳动法》第九条规定:“国务院劳动行政部门主管全国劳动工作。”“县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作。”根据该法的规定,劳动保障行政部门主管的劳动工作主要有三个方面:一是建立社会保险制度,管理社会保险基金,使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿;二是发展社会福利事业,兴建公共福利设施,为劳动者休息、休养和疗养提供条件;三是依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查,对违反劳动法律、法规的行为有权制止,并责令改正。因此,工伤保险工作是劳动保障行政部门主管的一项具体工作。

二、确认受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系是劳动保障行政部门在认定程序中的一项职能

国务院依据《劳动法》制定的《工伤保险条例》第五条规定:“国务院劳动保障行政部门负责全国的工伤保险工作。”“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。”“劳动保障行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构具体承办工伤保险事务。”根据此规定,劳动保障行政部门具有认定工伤的职权。对受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系是认定是否构成工伤的前提条件,《工伤保险条例》第十八条第一款规定:“提出工伤认定申请应当提交下列材料:(一)工伤认定申请表;(二)与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的证明材料;(三)医疗诊断证明或者职业病诊断证明书(或者职业病诊断鉴定书)。”该条规定说明,劳动保障部门应当审查确认受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系。换句话说,确认受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系是劳动保障行政部门在认定工伤程序中的一项职能。

从上述所引《劳动法》和《工伤保险条例》的规定看,法律和行政法规授予了劳动保障行政部门在工伤认定程序中确认受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。最高人民法院行政审判庭2007年12月3日在给安徽省高级人民法院《关于车辆挂靠其他单位经营车辆实际所有人聘用的司机工作中伤亡能否认定为工伤问题的答复》(【2006】行他字第17号)中明确指出:“个人购买的车辆挂靠其他单位且以挂靠单位的名义对外经营的,其聘用的司机与挂靠单位之间形成了事实劳动关系,在车辆运营中伤亡的,应当适用《劳动法》和《工伤保险条例》的有关规定认定是否构成工伤。”该答复实际上暗含着,劳动保障行政部门具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。

三、劳动保障行政部门在工伤认定程序中不能确认是否存在劳动关系的观点,有悖于《劳动法》和《调解仲裁法》的立法本意

《劳动法》第七十九条规定:“劳动争议发生后,当事人可以向本单位劳动争议仲裁委员会申请调解;调解不成,当事人一方要求仲裁的,可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的,可以向人民法院提起诉讼。”《调解仲裁法》第四条规定:“发生劳动争议,当事人不愿协商、协商不成或者达成和解协议后不履行的,可以向调解组织申请调解;不愿调解、调解不成或者达成调解协议后不履行的,可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁;对仲裁裁决不服的,除本法另有规定的外,可以向人民法院提起诉讼。”理解法律的这两条规定,必须结合两法的其他有关条文才能得出正确的结论。这两条仅仅规定劳动者与用人单位发生劳动争议,可以申请劳动仲裁,对仲裁不服可以向人民法院提起诉讼,并未作出劳动保障行政部门在工伤认定程序中不具有确认受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系职权的规定。《劳动法》和《工伤保险条例》已经授权劳动保障行政部门在认定工伤程序中具有确认受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。因此,那种认为,只有劳动争议仲裁委员会和人民法院有权对劳动关系作出认定,劳动保障行政部门在工伤认定程序中不能确认是否存在劳动关系的认识,显然过于机械,亦不符合《劳动法》和《劳动争议调解仲裁法》的立法本意。

四、人民法院对劳动保障行政部门确认的受到伤害职工与企业之间是否存在劳动关系具有最终确认权

劳动保障行政部门作出的工伤认定决定属于行政确认行为,根据《行政诉讼法》和《工伤保险条例》的规定,当事人对此类决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼,对符合法定受理条件的,法院受理后,应当对被诉工伤认定决定的合法性进行司法审查。也就是说,劳动保障行政部门作出的工伤认定决定不是最终裁决,人民法院的行政审判庭仍然有权确认受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系。有关是否存在劳动关系的最终决定权,仍属于人民法院。因此,谈不上剥夺当事人提取诉讼的权利。此外,如果先通过劳动仲裁确认劳动关系,再进行工伤认定,不符合行政效率原则,不仅增加行政和司法成本,而且容易给当事人造成极大负担,不利于保护劳动者的合法权益。

综上,笔者认为,在工伤认定程序中,劳动保障行政部门具有确认受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权,通过劳动仲裁方式确认受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系不是工伤认定的前提程序。

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